專傢熱議地方債管理機制改革，重在開好舉債“前門”

新一輪財稅改革呼之欲出，政府債務管理需要新機制，其中開好舉債“前門”是關鍵。

在中央提出謀劃新一輪財稅體制改革，建立同高質量發展相適應的政府債務管理機制，建立防范化解地方債務風險的長效機制大背景下，政府債務管理機制改革受到市場關註。

5月25日，中國人民大學財稅研究所等舉辦“完善政府債務管理體制”的線上研討會，地方政府債務管理機制變革成為與會專傢關註焦點。而這一變革，既需要堵好違規舉債“後門”，當下更重要是如何開好舉債“前門”，並通過體制改革等協同推進。

開好“前門”更重要

中國人民大學財稅研究所副所長馬光榮表示，總結當前中國政府債務現狀，即政府債務規模持續擴大，廣義政府負債率（含地方政府融資平臺公司債務）已經較高。且中國廣義政府債務中，地方政府債務占比接近80%，與其他主要國傢以中央政府債務為主不同。地方政府債務中存在規模龐大的融資平臺公司債務。政府債務主要用於基建投資。

他認為，2014年以來，地方政府債務治理采取“開前門，堵後門”，但“後門”並未真正堵住，沒有從根本上治理地方融資平臺債務無序擴張。目前地方政府顯性債務風險可控，隱性債務規模還在逐漸擴大，且更隱蔽，而由於舉債期限短、利率高，與項目期限錯配，導致地方融資平臺存在著較高的流動性或債務接續的風險。

浙江財經大學財政稅務學院院長付文林教授在會上稱，目前地方政府債務管理制度上，“堵後門”政策越來越多，且越來越復雜。未來完善制度，以“疏”為主的債務管理制度更需要得到重視。

為瞭防范地方政府債務風險，中央已經出臺一攬子化解地方債務風險方案，並取得成效，地方債務風險得到整體緩解。其中隱性債務規模逐步下降；政府拖欠企業賬款清償工作取得積極進展，地方融資平臺數量有所減少。

馬光榮認為，要構建地方政府債務治理長效機制，需要三大突破。一是改革中央與地方財政關系。地方承擔大量事權，但財力不足，城市基建資金缺口大。盡管近些年財政事權和支出責任劃分改革啟動，但沒有實質性步伐，地方財政事權和財力失衡有所加重。因此要更加匹配地方政府的事權和財力，一方面要把部分事權上移中央和省，另一方面要加強地方稅體系的建設。

中國社會科學院財經戰略研究院財政審計室主任汪德華在會上表示，現實中往往存在一些隱性的體制要求，比如很多任務說不清到底是上級的責任還是下級的責任，一般來說上級政府可能會以屬地責任要求下級政府去承擔，類似這種隱性體制的要求，加大瞭地方政府資金需求。

馬光榮表示，第二大突破是轉變發展模式，從此前地方靠舉債投資拉動經濟增長的生產型政府，轉變為服務型政府，減少政府過度投資，明確政府投資邊界，更大程度上發揮市場在資源配置當中的作用。

他認為，上述兩大突破屬於體制性改革，並非一蹴而就，需要較長時間。而當前完善政府債務管理機制這一突破口更為重要，其中核心是把地方舉債的“前門”開好，隻有這樣才有助於堵好“後門”，降低風險。當前債務管理體制的不健全，實際上也會很大程度上導致地方政府大量通過融資平臺舉債，且資金的配置和使用效率比較低，加大風險。

馬光榮建議，首先要優化中央和地方的債務結構，大幅增加國債規模，中央適度加杠桿，同時地方債額度也需適度增加。

事實上，近些年中央已經在加大舉債力度，以減輕地方債務負擔。比如去年底增加1萬億國債，今年決定未來連續幾年發行超長期特別國債，今年發行1萬億元。

馬光榮表示，國債增加發行必須跟央地財政管理體制改革相銜接。因為部分超長期國債資金以轉移支付的方式分配給地方，要註意轉移支付項目制分配以往的負面的因素，包括分配機制的不透明、地方自主性比較低，以及需要地方政府大量配套資金，而這些問題其實不僅導致債務資金的效率降低，也一定程度上又加重瞭地方政府財政的壓力。因此國債大規模發行要跟中央財政適度增加財政事權改革相匹配，減少地方配套資金的壓力。

“國債規模擴張之後，中央可用財力規模增加，建議適當增加地方政府稅收的分成，讓地方政府有更充分的自主的財力，同時也能進一步調動地方政府發展經濟的積極性。”馬光榮稱。

目前全國可以發債的主要是31個省份、5個計劃單列市和新疆生產建設兵團，且這些省市發債額度由全國人大確定總額度後，財政部分配至各省份；各省份將額度分配至各地市等，地市再分配至下轄市縣等。目前地方債資金多數還是由市縣使用。

馬光榮表示，市縣發債權被嚴格限制，且目前地方政府債券主要是專項債券，對相應項目有嚴格審批，地方真正自主就某一個項目發債的權力很大程度上被限制，這導致地方融資需求得不到滿足，且地方政府債券額度行政化分配，會導致有需求地方拿不到額度，而沒有需求地方拿到額度，出現效率錯配。

另外，他表示，在當前體制下，地方政府發行的債券利率基本跟國債差異很小，利率基本上沒有反映各個地區財力的差異和項目風險，因此市場難以約束地方無序舉債。另外，不少債務額度實際投向瞭債務風險比較高的地區，去給它救急，緩沖收支矛盾。

馬光榮表示，地方政府債務管理體制改革很重要的方向是適度減少自上而下的行政約束，增加市場約束和增加外部監督的機制。

馬光榮建議，優化地方政府舉債權配置，可以考慮允許地級市自發自還債券。通過賦予地級市自主舉債權，使得地級市可以比較靈活地滿足自己的融資需求，更重要的意義是通過建立地級市自發自還的機制，真正能夠讓地級市發行的債券在市場上有一個合理的定價，而市場上合理的定價一方面可以揭示各個地區的風險，同時提高資金的配置效率，最終有利於防范各個地區的風險。

存量債、專項債風險等待解

不過針對市場約束可能存在的失靈，以及地方投資沖動下，地方政府舉債的行政約束依然重要。

汪德華在會上表示，目前來看市場並沒有很好約束地方舉債，地方顯性債的融資成本好像跟地方經濟發展情況包括財力狀況沒有什麼關系，背後原因主要是地方政府能夠影響金融資源配置。這個情況不變，靠市場發揮很好的約束作用存在困難。

馬光榮告訴第一財經，地方舉債加大市場約束之外，行政約束不能完全取消，仍需要上級政府對下級政府采取地方債限額管理，不過這個額度要比之前大幅放寬，讓地方政府通過顯性政府債券為公益性項目融資，替代隱性舉債，這樣融資成本比地方用融資平臺公司去舉債要低，且期限更長。另外上級政府要完善對於政府債務風險的監測預警機制和債務違約處置機制。

汪德華認為，地方債“開前門、堵後門”思路很好，仍要堅持，可以加強公開透明。比如中國應當遵循債務資本性預算制度，主要目的是把政府的投資行為和債務管理放到一起，而且通過預算制度的建立，在公開透明的基礎上形成多方監管的合力。

為瞭避免地方可以自主舉債而出現一些官員盲目舉債產生風險，馬光榮表示，應該把債務的規模、風險納入到官員的政績考核體系當中。

汪德華也認為，目前地方債問責機制已經建立，為瞭避免政府官員盲目舉債結果讓普通老百姓去承受成本，應該長期堅持處理相關亂舉債負責人思路，讓官員明白亂舉債行為的嚴重後果。

汪德華表示，當前完善政府債務管理體制，還需要解決地方政府存量債務風險化解問題。目前主要思路是拉長期限來讓地方政府慢慢解決問題，這作為短期應急政策很有必要。但由於疫情沖擊等客觀因素導致地方政府債務快速增長的部分，中央可以出臺一些支持政策來幫助地方解決這部分存量債務問題，比如可否發行國債來替換部分地方債等。這可避免存量債務壓力過大制約地方發展活力。

中央財經大學教授溫來成建議，建立規范的隱性債務管理法律制度，劃清地方政府、政府融資平臺公司、一般國企等之間界限。推動地方政府隱性債務的信息對外公開。完善地方政府債務風險管理問責制度責任到人。

另外，專傢們普遍認為當前地方政府一般債券和專項債券配比存在問題，主要是專項債占比過大。付文林認為應該打破這一配比界限，讓地方更多地根據自己實際需求來發債。

安徽財經大學副校長儲德銀在會上建議，優化地方政府債務結構，減少收益來源單一和過度依賴土地出讓收入的專項債項目，對於長期項目收益與融資難以自求平衡的專項債項目可探索建立退出機制或向一般債轉化機制。

溫來成建議，適當修改專項債管理辦法，不一定要求項目的收益達到項目融資多少倍數，比如有一部分項目收益比較低，可以從一般公共預算給予一定的補貼，做到平衡。