专家热议地方债管理机制改革，重在开好举债“前门”

新一轮财税改革呼之欲出，政府债务管理需要新机制，其中开好举债“前门”是关键。

在中央提出谋划新一轮财税体制改革，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，建立防范化解地方债务风险的长效机制大背景下，政府债务管理机制改革受到市场关注。

5月25日，中国人民大学财税研究所等举办“完善政府债务管理体制”的线上研讨会，地方政府债务管理机制变革成为与会专家关注焦点。而这一变革，既需要堵好违规举债“后门”，当下更重要是如何开好举债“前门”，并通过体制改革等协同推进。

开好“前门”更重要

中国人民大学财税研究所副所长马光荣表示，总结当前中国政府债务现状，即政府债务规模持续扩大，广义政府负债率（含地方政府融资平台公司债务）已经较高。且中国广义政府债务中，地方政府债务占比接近80%，与其他主要国家以中央政府债务为主不同。地方政府债务中存在规模庞大的融资平台公司债务。政府债务主要用于基建投资。

他认为，2014年以来，地方政府债务治理采取“开前门，堵后门”，但“后门”并未真正堵住，没有从根本上治理地方融资平台债务无序扩张。目前地方政府显性债务风险可控，隐性债务规模还在逐渐扩大，且更隐蔽，而由于举债期限短、利率高，与项目期限错配，导致地方融资平台存在着较高的流动性或债务接续的风险。

浙江财经大学财政税务学院院长付文林教授在会上称，目前地方政府债务管理制度上，“堵后门”政策越来越多，且越来越复杂。未来完善制度，以“疏”为主的债务管理制度更需要得到重视。

为了防范地方政府债务风险，中央已经出台一揽子化解地方债务风险方案，并取得成效，地方债务风险得到整体缓解。其中隐性债务规模逐步下降；政府拖欠企业账款清偿工作取得积极进展，地方融资平台数量有所减少。

马光荣认为，要构建地方政府债务治理长效机制，需要三大突破。一是改革中央与地方财政关系。地方承担大量事权，但财力不足，城市基建资金缺口大。尽管近些年财政事权和支出责任划分改革启动，但没有实质性步伐，地方财政事权和财力失衡有所加重。因此要更加匹配地方政府的事权和财力，一方面要把部分事权上移中央和省，另一方面要加强地方税体系的建设。

中国社会科学院财经战略研究院财政审计室主任汪德华在会上表示，现实中往往存在一些隐性的体制要求，比如很多任务说不清到底是上级的责任还是下级的责任，一般来说上级政府可能会以属地责任要求下级政府去承担，类似这种隐性体制的要求，加大了地方政府资金需求。

马光荣表示，第二大突破是转变发展模式，从此前地方靠举债投资拉动经济增长的生产型政府，转变为服务型政府，减少政府过度投资，明确政府投资边界，更大程度上发挥市场在资源配置当中的作用。

他认为，上述两大突破属于体制性改革，并非一蹴而就，需要较长时间。而当前完善政府债务管理机制这一突破口更为重要，其中核心是把地方举债的“前门”开好，只有这样才有助于堵好“后门”，降低风险。当前债务管理体制的不健全，实际上也会很大程度上导致地方政府大量通过融资平台举债，且资金的配置和使用效率比较低，加大风险。

马光荣建议，首先要优化中央和地方的债务结构，大幅增加国债规模，中央适度加杠杆，同时地方债额度也需适度增加。

事实上，近些年中央已经在加大举债力度，以减轻地方债务负担。比如去年底增加1万亿国债，今年决定未来连续几年发行超长期特别国债，今年发行1万亿元。

马光荣表示，国债增加发行必须跟央地财政管理体制改革相衔接。因为部分超长期国债资金以转移支付的方式分配给地方，要注意转移支付项目制分配以往的负面的因素，包括分配机制的不透明、地方自主性比较低，以及需要地方政府大量配套资金，而这些问题其实不仅导致债务资金的效率降低，也一定程度上又加重了地方政府财政的压力。因此国债大规模发行要跟中央财政适度增加财政事权改革相匹配，减少地方配套资金的压力。

“国债规模扩张之后，中央可用财力规模增加，建议适当增加地方政府税收的分成，让地方政府有更充分的自主的财力，同时也能进一步调动地方政府发展经济的积极性。”马光荣称。

目前全国可以发债的主要是31个省份、5个计划单列市和新疆生产建设兵团，且这些省市发债额度由全国人大确定总额度后，财政部分配至各省份；各省份将额度分配至各地市等，地市再分配至下辖市县等。目前地方债资金多数还是由市县使用。

马光荣表示，市县发债权被严格限制，且目前地方政府债券主要是专项债券，对相应项目有严格审批，地方真正自主就某一个项目发债的权力很大程度上被限制，这导致地方融资需求得不到满足，且地方政府债券额度行政化分配，会导致有需求地方拿不到额度，而没有需求地方拿到额度，出现效率错配。

另外，他表示，在当前体制下，地方政府发行的债券利率基本跟国债差异很小，利率基本上没有反映各个地区财力的差异和项目风险，因此市场难以约束地方无序举债。另外，不少债务额度实际投向了债务风险比较高的地区，去给它救急，缓冲收支矛盾。

马光荣表示，地方政府债务管理体制改革很重要的方向是适度减少自上而下的行政约束，增加市场约束和增加外部监督的机制。

马光荣建议，优化地方政府举债权配置，可以考虑允许地级市自发自还债券。通过赋予地级市自主举债权，使得地级市可以比较灵活地满足自己的融资需求，更重要的意义是通过建立地级市自发自还的机制，真正能够让地级市发行的债券在市场上有一个合理的定价，而市场上合理的定价一方面可以揭示各个地区的风险，同时提高资金的配置效率，最终有利于防范各个地区的风险。

存量债、专项债风险等待解

不过针对市场约束可能存在的失灵，以及地方投资冲动下，地方政府举债的行政约束依然重要。

汪德华在会上表示，目前来看市场并没有很好约束地方举债，地方显性债的融资成本好像跟地方经济发展情况包括财力状况没有什么关系，背后原因主要是地方政府能够影响金融资源配置。这个情况不变，靠市场发挥很好的约束作用存在困难。

马光荣告诉第一财经，地方举债加大市场约束之外，行政约束不能完全取消，仍需要上级政府对下级政府采取地方债限额管理，不过这个额度要比之前大幅放宽，让地方政府通过显性政府债券为公益性项目融资，替代隐性举债，这样融资成本比地方用融资平台公司去举债要低，且期限更长。另外上级政府要完善对于政府债务风险的监测预警机制和债务违约处置机制。

汪德华认为，地方债“开前门、堵后门”思路很好，仍要坚持，可以加强公开透明。比如中国应当遵循债务资本性预算制度，主要目的是把政府的投资行为和债务管理放到一起，而且通过预算制度的建立，在公开透明的基础上形成多方监管的合力。

为了避免地方可以自主举债而出现一些官员盲目举债产生风险，马光荣表示，应该把债务的规模、风险纳入到官员的政绩考核体系当中。

汪德华也认为，目前地方债问责机制已经建立，为了避免政府官员盲目举债结果让普通老百姓去承受成本，应该长期坚持处理相关乱举债负责人思路，让官员明白乱举债行为的严重后果。

汪德华表示，当前完善政府债务管理体制，还需要解决地方政府存量债务风险化解问题。目前主要思路是拉长期限来让地方政府慢慢解决问题，这作为短期应急政策很有必要。但由于疫情冲击等客观因素导致地方政府债务快速增长的部分，中央可以出台一些支持政策来帮助地方解决这部分存量债务问题，比如可否发行国债来替换部分地方债等。这可避免存量债务压力过大制约地方发展活力。

中央财经大学教授温来成建议，建立规范的隐性债务管理法律制度，划清地方政府、政府融资平台公司、一般国企等之间界限。推动地方政府隐性债务的信息对外公开。完善地方政府债务风险管理问责制度责任到人。

另外，专家们普遍认为当前地方政府一般债券和专项债券配比存在问题，主要是专项债占比过大。付文林认为应该打破这一配比界限，让地方更多地根据自己实际需求来发债。

安徽财经大学副校长储德银在会上建议，优化地方政府债务结构，减少收益来源单一和过度依赖土地出让收入的专项债项目，对于长期项目收益与融资难以自求平衡的专项债项目可探索建立退出机制或向一般债转化机制。

温来成建议，适当修改专项债管理办法，不一定要求项目的收益达到项目融资多少倍数，比如有一部分项目收益比较低，可以从一般公共预算给予一定的补贴，做到平衡。